張亞中：舊金山和約六十週年的省思

張亞中：舊金山和約六十週年的省思

http://www.chinareviewnews.com 2011-09-08 00:25:27



1951年9月8日，《舊金山和約》簽署。
　　中評社台北9月8日電（特約作者　張亞中）六十年前的今天，1951年9月8日，《舊金山和約》簽署。由於該約中，日本僅宣布放棄台灣澎湖，而未明文交還給中國，為當時美國主張的“台灣地位未定論”賦予了隱含的法律依據。後來的台獨人士將《舊金山和約》做為其主張台灣主權未定，或“中華民國”沒有台灣主權、“中華民國”是個流亡政府的依據。

　　前兩天，在台北，由台聯舉辦了一場加“舊金山和約六十年‘顧主權，愛和平’大遊行”，表達其台獨的訴求。該活動宣稱；“舊金山和約證明台灣人是自由人，脫離日本帝國的殖民地位，有權和二次大戰之後所有的殖民地相同，建立自己的國家”。民進黨黨秘書長蘇嘉全代表民進黨參加遊行。蔡英文競選辦公室“總督導”，前“行政院長”游錫堃在活動中表示“中華民國是虛構的”、“九二共識是虛構的”。蔡英文也曾經表示中華民國是流亡政府”。這些主張均是以台灣人民有權建構一個主權獨立的國家，其立論基礎即在於《舊金山和約》。

　　簡單地說，《舊金山和約》是目前台獨主張最倚重的一份國際法文件。在這份文件六十週年的今天，我想來深入討論這個問題。

　　本文提出三個省思：第一、法律面的回顧，即台灣歸還中國的法律依據。第二、國際政治面的啟示；第三、兩岸如何重新思考對日和約？

　　一、台灣歸還中國的法律事實

　　1943年12月1日的《開羅宣言》，美國總統羅斯福、英國首相邱吉爾及蔣介石共同發表聲明稱：“三國之宗旨，在剝奪日本自1914年第一次世只大戰開始後在太平洋上所奪得或所佔領之一切島嶼，在使日本所竊取於中國之領土，例如東北四省、台灣、澎湖群島等，歸還中國，其他日本以武力或貪慾所攫取之土地，亦務將日本驅逐出境”。這是二戰末期最重要的宣言，明確地表示，台灣應該歸還給中國。

　　1945年7月26日，《波茨坦公告》（Potsdam　Proclamation）接受《開羅宣言》稱：“開羅宣言所宣示的條件，必將實施，而日本之主權，必將限於本州、北海道、九州、四國及吾人所決定之其他小島之內”。

　　1945年9月2日，日本在降伏書中，表達出對《波茨坦公告》的接受：“接受美、中、英三國政府首領於1945年7月26日在波茨坦所發表，其後又經蘇維埃社會主義共和國聯邦所加入之公告所列舉之條款”。

　　日本的降伏書接受波茨坦公告、波茨坦公告接受開羅宣言，即日本接受在開羅宣言中，將台灣歸還中國的規定。1945年起，中華民國政府接收了台灣，開始行使有主權行為的統治權，全世只沒有一個國家提出異議。當時的中國就是中華民國，即台灣歸還中華民國是一個不爭的法律事實。

　　1950年9月，美國總統杜魯門派遣杜勒斯推動對日和約相關事宜，“中華民國”駐美大使顧維鈞與杜勒斯對日本政府施加壓力，要求日本首相吉田茂與“中華民國”簽訂和平條約，並且一定要讓中日和約在《舊金山和約》正式生效前簽妥。

　　1951年9月8日，包括日本在內的48個國家的代表在美國舊金山的舊金山戰爭紀念歌劇院簽訂了這份和約，並於1952年4月28日（日本時間晚上十點三十分）正式生效。

　　《舊金山和約》的確沒有明文將台澎歸還給中國。日本所以未說明台灣應歸還給中國，一方面可以解釋為日本已經放棄，沒有權利說交給誰。依照《開羅宣言》、《波茲坦公告》與《日本降伏書》，早就已經規定是歸還給中國；另一方面可以認為，由於在當時中國分裂的情形下，兩岸各有其支持者，雙方亦均未出席和會，也就不決定給誰。

　　雖然台北未能親自與會，但對於領土問題並沒有輕忽。在台北強調此一問題後，當時的美國國務卿杜勒斯就曾明白對顧維鈞大使指出，《舊金山和約》是“接納了台北方面的意見”，所以“南庫頁島及其附近島嶼以及千島群島現都和台灣及澎湖列島以同樣方式處理，僅要求日本對所有這些領土放棄權利要求”。迄今未曾出現過任何有關庫頁島等法律地位的問題，為何獨獨台灣地位有問題，原因自然是很簡單，就是現實政治使然。

　　“中華民國”與日本雙方於1952年4月28日（台北時間下午三時，也就是《舊金山和約》正式生效前七個小時）簽訂了《中華民國與日本國間和平條約》。該約中再重述《舊金山對日和約》的規定：“日本放棄對台灣、澎湖群島，以及南沙群島與西沙群島之一切權利、權利名義與要求”。日本並在和約中承認與“中華民國”“在1941年12月9日以前所締結之一切條約、專約及協定，均因戰爭結果而歸無效”。這裡所稱的條約自然包括1895年的《馬關條約》。

　　依該中日和約第十條，台灣人視為“中華民國國民”。和約第十條規定：“本條約適用範圍應包含中華民國國民應認為包括依照中華民國在台灣及澎湖，所已施行或將來可能施行之法律規章、而具有中國國籍之一切台灣及澎湖居民及前屬台灣及澎湖之居民及其後裔；中華民國法人應認為包括依照中華民國在台灣及澎湖所已施行或將來可能施行之法律規章所登記之一切法人”。這一條很明確的說明，台灣是屬於“中華民國”。

　　從以上的歷史進程事實可知，從《開羅宣言》（台澎歸還中國）、《波茲坦公告》（追認開羅宣言）、《日本降伏書》（追認波茲坦公告）來看，台灣已經歸還給中國了。1952年生效的《舊金山和約》中沒有再明文將台澎歸還給中國，在法律的意義上也並沒有特殊或可以否決此一已經存在事實的可能。再將1952年《中日和約》（第十條）、《舊金山和約》放在一起來看，台灣屬於中國，亦即當時的“中華民國”，是毫無問題的。
　　二、國際政治面的啟示

　　《舊金山和約》這個由戰勝國與戰敗國日本簽署的和約，是二次大戰東亞戰區的和平條約。歐洲由於東西德的分裂以及對戰後領土的爭議，一直沒有一個真正的戰後和平條約。

　　東西德雖然分裂，但是由於他們不同意領土的安排，所以沒有戰後歐洲平條約。涉及亞洲和平的《舊金山和約》沒有中國代表的參與，列強卻可以簽署。問題在哪裡？

　　東西德雖是戰敗國，但因背後有強權支持，所以沒有東西德的同意，和平條約不可能。《舊金山和約》攸關中國領土，但是在對日戰爭中最重要的當事者，死傷千萬百姓的中國，不論是北京政府還是台北政府，都沒有參與這次的對日和約。如果沒有1945年的內戰與後來的分裂，互爭代表、相互抵制、又因國力弱而缺話語權，中國怎麼可能不出席舊金山對日和約？

　　讓我們回到兩岸還沒有分治的年代。1945年起，中華民國政府接收了台灣，開始行使有主權行為的統治權，全世界沒有一個國家提出異議。當時的中國就是中華民國，台灣歸還並屬於中華民國是一個不爭的法律與政治事實。

　　一直到1950年初，沒有任何人曾經提過台灣地位未定的說法。美國對於台灣屬於“中華民國”也沒有任何異議。1950年1月5日，當時的美國總統杜魯門即在記者會中公開表示，“為了遵守這些宣言（開羅與波茨坦），台灣已交給蔣介石委員長，過去四年來，美國和其他盟國一直承認中國在該島行使權力”。同一天，國務卿艾奇遜也說：“中國已治理台灣四年，美國或其他盟國從來沒有對於該項權力和佔領發生疑問。當台灣為中國的一省時，無人對它提出法律上的疑問。那就認為是符合約定的”。

　　1950年6月25日韓戰的爆發，美國重新重視台灣的地位。美國需要台灣作為它在西太平洋的反珙樭哋，派遣第七艦隊協防台灣。美國開始為其介入兩岸事務尋求法理基礎。杜魯門聲明：“台灣地位未來的決定，必須等到太平洋安全恢復，與日本和平解決，或經由聯合國考慮”。開啟了美國“台灣地位未定論”的主張。

　　在這樣的戰略思維下，台灣從已經歸還中國，變成了地位未定。理由很簡單，美國亞太戰略的需要。

　　從這時起，我們看到一個極其荒謬、對台灣而言極其羞辱的現象，基於生存需要，台灣被迫接受。一方面，華府與台北維持外交關係，另一方面，卻主張“中華民國”所擁有的台澎卻是一個法律未定的地區。

　　1969年底中蘇邊界珍寶島發生衝突，給美國提供一個與中共戰略合作的契機。1972年美國與中共簽署《上海公報》，認識到“台灣是中國的一部分”。從此正式放棄了“台灣地位未定論”的主張。另一個新的“未定論”產生，即台灣屬於在台北的“中華民國”，還是在北京的中華人民共和國？

　　從《上海公報》到1979年與中共建交為止，由於台北與華府仍有外交關係。毫無疑問的，美國認為台灣是屬於“中華民國”。北京與華府建交後，美國基於其在東亞戰略利益的考量，在1979年“國會”通過《台灣關係法》，等於不同意台灣屬於中華人民共和國，而屬於台北的政府。這個台北的政府，美國雖不承認，但是把它當做國家來看待。一個分治的兩岸符合美國的東亞戰略利益。

　　由上史實可知，由《舊金山和約》所隱含的“台灣地位未定論”，是一道已經餿了，而且對台灣是極具羞辱的菜肴，台獨主張者卻還將其視為珍品佳肴。我想提醒他們，如果不接受“中華民國”，按照美國的《上海公報》與《建交公報》，台灣就自然屬於北京的中華人民共和國了。也想提醒***，美國如何認定台灣的地位，完全視其戰略需要而定，自己不思索如何透過和平協定與北京達成定位共識，最終仍將是美國的一顆戰略棋子而已。

　　三、如何重新思考對日和約？賠款問題解決了嗎？

　　在台北的“中華民國”政府與日本在1952年簽署和平條約中放棄了對日本的戰爭賠款要求。

　　1952年為了要趕在《舊金山和約》生效前與日本達成和約，台北方面被迫在賠償問題上作出全面讓步，於3月25日決定放棄全部賠償。僅在條約草案中列入下述文字：“日本承認其賠償之義務，台方亦承認日本無力作出全部賠償，為此……台方宣佈放棄以勞務進行賠償之要求”。

　　然而，日本了解到台北急於簽約的考量，對該草案仍有意見，要求取消有關賠償問題的條款，否則採取拖延的方法，拒不談判。台北方面最後於4月12日答應了日本的要求。最後簽字直到4月28日下午3時左右才告完成，此時距《舊金山和約》生效的時間僅僅還剩七個小時。

　　在這份由台北與北京簽署的對日和約的正文中通篇找不到賠償二字，其相關內容僅是在和約以外的議定書中加以確認的。議定書第一條乙項原文為“為對日本人民表示寬大與友好之意起見，中華民國自動放棄根據舊金山和約第十四條甲項第一款日本國所應供應之服務之利益”。至此，台北的“中華民國”政府放棄了對日的賠款。

　　舊金山和約簽訂之時，正值中共建政之初並積極參與朝鮮戰爭。雖然蘇聯與英國支持北京參與舊金山對日和約會議，但在美國的反對下，無法參與。北京因此於1951年8月15日和1951年9月18日兩次發表聲明，指該和約是非法的、無效的與絕對不能承認的。

　　1971年在聯合國獲得了合法的席位後，1972年9月29日中華人民共和國與日本建交並發表聯合聲明。其中第五條中華人民共和國放棄了對日本賠款要求。中日和平友好條約內容隻字未提台灣與澎湖的主權歸屬。

　　中國人在中日戰爭死傷千萬、財產損失無數，但是在兩岸的政府各有其考慮的因素下，放棄了對日賠償的要求。

　　事情就這樣結束了嗎？由於中國分裂，兩岸均無法參加戰後的對日和約，台北與北京政府分別與日本簽署和約就完成了對日和約的法律程序了嗎？似乎並不盡然，仍有討論空間。

　　我們來看看另一個分裂國家的例子。德國如何處理他們的戰後的領土問題。

　　第二次大戰結束以後，蘇聯取得了波蘭的東邊地區，波蘭因而分到了德國原有的東部地區。新的疆界在《波茲坦公告》中由列強得到確認。由於德國分裂為東西德，戰前的德意志帝國與波蘭的邊界變成了東德與波蘭的邊界，奧德–奈斯　（Oder－Neiße）線成為東德與波蘭的邊界。這表示，戰後的德國失去了奧德－奈斯河以東的大片土地，所有當地的德國人可依其意願遣返回東德或西德。

　　由於沒有一個戰後的歐洲和平條約，德國東域的疆界問題無法徹底解決，只能暫時由東西德分別處理。

　　戰後東德屬於華沙集團一員，因此在領土問題上自然必須符合蘇聯的利益。1950年7月6日東德與波蘭簽署有關《劃定德波邊界協定》，確定了東德與波蘭的疆界。由於這個條約是以東德政府名義簽署，只能代表是東德同意的條約，而不能說是所有德國人均同意的條約，西德政府因此不接受。

　　1969年西德的布朗德上台以後，積極改善與東歐國家的關係。1970年12月7日西德與波蘭簽署的《華沙條約》第1條，也同意了新的德波疆界。按理來說，東西德都同意了新的疆界，新疆界問題應該解決了吧。

　　不過，當時西德政府很明確的表示，這只是西德政府與波蘭簽的疆界條約，在法律上，只是一個臨時協定性質，真正德波的疆界要等到統一以後的德國簽署才算數。

　　波蘭與四強都很清楚，在政治上，這條新疆界已經確立了，但是在法律上並沒有完成。

　　1990年9月12日東西德與四強共同簽署《二加四條約》再為德國東域問題劃下一具國際法性質的休止符。這個《二加四條約》等於就是由德國所參與的《和平條約》。條約中稱：“統一後的德國將包括德意志民主共和國與德意志聯邦共和國及整個柏林，德意志民主共和國與德意志聯邦共和國對外之疆界將自本條約生效日起成為德國最後疆界”。德國東域歸屬問題自此才由國際條約予以解決。

　　領土與賠款問題是和平條約必然要處理的問題。從以上的例子可以看出，東西德雙方只能代表自己，而沒有權力代表整個德國去處理疆界的領土問題。

　　回到兩岸。在1952年與1972年放棄向日本要求賠款的分別是台北的“中華民國”政府與北京的中華人民共和國政府。依照德國的經驗，只有未來統一後的中國，或由兩岸經由統合機制，有一共有、共享整個中國主權的機構才有權力放棄對日的戰爭賠償。簡單的說，分治的兩個政府，雖然各自宣稱自己代表中國，就像東德在1955年以前，西德在1972年以前也是宣稱代表整個德國一樣，但是在法律上，兩者均無法代表整個的中國。整個中國的主權必須由兩岸合在一起才能代表。

　　如果依照德國的經驗，沒有兩岸共同參與，各自與日本簽署有關賠款的條約，不能算是一個有確定結果的條約，即使未來的結果或許也不會改變現有的結果，還是需要一個兩岸共同參與的和平條約才是個真正的和平條約。

　　另外，釣魚台本屬於台灣的一部分，是否也需要在未來的和平條約中，促使日本重新接受此一領土歸屬事實。也是可以考慮的另一問題。

　　以上是在紀念《舊金山和約》六十週年的一些感想，就教於讀者。

　　（中評社特約作者張亞中為台灣大學政治學系教授、兩岸統合學會理事長）